Teoria państwa jako narzędzia

Wbrew temu, co można by myśleć, przysłuchując się różnego rodzaju politycznym sporom, wśród ekonomistów i filozofów polityki istnieje bardzo szeroki konsensus dotyczący tego, jak zorganizowany winien być ład społeczny. Po pierwsze, panuje prawie powszechna zgoda, że najdoskonalszym (nie idealnym, ale dużo lepszym od możliwych alternatyw) ustrojem jest demokracja reprezentatywna. Po drugie, przeważająca większość ekonomistów i filozofów polityki zgadza się, że optymalny system gospodarczy powinien mieć charakter mieszany: kapitalistyczno-socjalistyczny. Kapitalistyczny (wolnorynkowy) komponent tego systemu posiada w przekonaniu ekonomistów następujące zalety:
– Mechanizm zysków i strat stwarza właściwą strukturę zachęt do pracy. Ci, którzy są bardziej produktywni, otrzymują więcej, mniej produktywni dostają mniej, przez co opłaca się pracować z maksymalną produktywnością. Problem odpowiednich zachęt do pracy jest niezwykle trudny do rozwiązania w gospodarce socjalistycznej, w której dochodzi do radykalnego spłaszczenia wynagrodzeń za pracę.
– System cen jest prostą i efektywną metodą informowania o tym, jakie dobra są pożądane przez konsumentów i jakie, w związku z tym, powinny być produkowane. Przykładowo, jeśli zwiększa się zapotrzebowanie na x, producenci x mogą zwiększyć jego cenę, dzięki czemu notują większe zyski. Informacja, że produkcja x stała się bardziej opłacalna, dociera do inwestujących kapitał, w efekcie czego przenoszą oni ów kapitał z mniej rentownych obszarów gospodarki na bardziej zyskowny obszar produkcji x. Produkcja x zwiększa się, co prowadzi do spadku cen i zaspokojenia zwiększonego popytu na x. Bez jakiegokolwiek odgórnego zarządzania system cen pozwala więc przekazać informację, co i w jakiej ilości powinno być produkowane. System ten wydaje się w większości wypadków bardziej efektywny niż typowe dla gospodarki socjalistycznej centralne planowanie, które boryka się z koniecznością analizowania praktycznie nieskończonej ilości bezustannie zmieniających się danych.
– System wolnorynkowy pozostawia jednostkom dużą swobodę działania, gdyż mogą one same decydować o swoich planach i przedsięwzięciach. Na pewnym poziomie (przyznają to nawet jego krytycy) wolny rynek wydaje się więc ładem bardziej respektującym prawa jednostek do samodzielnego decydowania o sobie niż inne łady (w wielu wypadkach lepiej być konsumentem, nawet konsumentem, który dysponuje małymi zasobami, ale może wydać je w dowolny sposób, niż podmiotem w politycznym procesie decyzyjnym, w którym pojedynczy głos rozpływa się w morzu innych głosów).

Zawodności rynku
Większość ekonomistów i myślicieli społecznych wskazuje jednakże, że system całkowicie wolnorynkowy nie byłby optymalny. Istnieją obszary życia społecznego, na których dobrowolne działania jednostek nie sumowałyby się w korzystne społecznie rezultaty. Obszary, na których rynek nie działa w sposób optymalny, określa się w ekonomii mianem zawodności rynku. Wśród najważniejszych zawodności rynku wymienia się, m.in.:
– Problemy z utrzymaniem odpowiedniego poziomu konkurencyjności na rynku (tendencja do tworzenia się monopoli, duopoli, oligopoli, kartelizacji rynków itd.).
– Problemy z produkcją dóbr publicznych, a więc dóbr, które wymagają finansowania zbiorowego, a od których finansowania większość osób próbowałaby się migać. Fakt migania się (tzw. efekt gapowicza) wynikałby z tego, że jednostki wiedziałyby, że ich wpłaty są zbyt małe, by wpłynąć na fakt sfinansowania danego dobra i że, gdy dobra te już powstaną, nie będzie istniała możliwość wykluczenia ich z korzystania z tych dóbr. Przykładowo, na całkowicie wolnym rynku wiele osób odmówiłoby dobrowolnego finansowania wojska, gdyż każdy liczyłby, że sfinansują je inni i że będzie on mógł korzystać z ich wpłat, w efekcie czego wojsko mogłoby nie powstać.
– Nieoptymalny poziom produkcji dóbr, które cechują się pozytywnymi efektami zewnętrznymi, a więc dóbr, na których istnieniu zyskują nie tylko ci, którzy za nie zapłacili, ale także inne osoby (przykładem może być edukacja czy kultura).
– Problem z asymetrią informacji, które pojawiają się na rynkach, na których jedna ze stron wymiany posiada niewspółmiernie dużą wiedzę na temat produktu od drugiej, co prowadzić może do psucia tego typu rynków (przykładem może być rynek ubezpieczeń medycznych).

Optymalny kształt państwa
Główne spory na obszarze ekonomii dotyczą więc nie tyle kwestii, co jest lepsze – wolny rynek czy socjalizm, ale tego, czy na danym obszarze relacji gospodarczych wolny rynek działać będzie optymalnie, czy też nieoptymalnie, w związku z czym konieczne będzie regulowanie jego działania przez instytucje państwowe. W tym ujęciu gospodarcza struktura państwa idealnego (takiego, które w doskonały sposób wdrażałoby rozwiązania odkryte przez naukowców) przypominałaby rodzaj niezwykle skomplikowanej mozaiki: (a) część obszarów miałaby charakter całkowicie czy prawie całkowicie wolnorynkowy (jak ma to miejsce na rynku, powiedzmy, ubrań); (b) część byłaby kontrolowana przez państwo za pomocą złożonych regulacji (rynek pracy czy rynek usług prawniczych); (c) na innych obszarach państwo przejęłoby rolę dominującego producenta danych dóbr (rynek usług medycznych). Zadaniem ekonomisty czy teoretyka państwa jest określić, gdzie możemy – z pożytkiem społecznym – pozostawić sprawy wolnemu rynkowi, gdzie musimy go regulować, gdzie zaś winien on zostać zastąpiony produkcją państwową. Zadaniem formacji sprawującej władzę jest wprowadzenie w życie ustaleń ekonomisty/teoretyka państwa. Rozumowanie, na którym wspiera się dominujący paradygmat myślenia o relacjach rynek (dobrowolne relacje społeczne) – państwo podsumować można w następujący sposób:
(1) Część obszarów życia społecznego może być wolna od kontroli państwa, na wielu obszarach bowiem jednostki potrafią porozumieć się ze sobą i produktywnie współpracować bez zewnętrznego nadzoru.
(2) Istnieją obszary życia społecznego, na których dobrowolne działania jednostek nie tworzą optymalnych rezultatów (zawodności rynku).
(3) Na obszarach, na których dobrowolne relacje między jednostkami (rynek) zawodzą, konieczna jest interwencja państwa, które zapewni realizację określonych celów społecznych czy ekonomicznych.
Teorię tę określić chciałbym jako teorię państwa jako narzędzia. W ujęciu tym, państwo traktowane jest jako rodzaj narzędzia, które społeczeństwo użyć może, by rozwiązać określony problem. Jednak konceptualizowanie państwa jako narzędzia jest jednym z najczęstszych i najpoważniejszych błędów, jakie popełnia się, myśląc o tym, jak zorganizowane winno być społeczeństwo.

Państwo składa się z ludzi
Po pierwsze, państwo nie jest narzędziem w literalnym znaczeniu tego słowa, tworzone jest bowiem przez żywych ludzi, którzy posiadają własne, subiektywne, partykularne interesy. Istnieje wielkie prawdopodobieństwo, że ludzie ci, znalazłszy się na szczytach władzy, działać będą w zgodzie z własnymi interesami. Założenie mówiące, że politycy kierują się przede wszystkim swoimi partykularnymi interesami, jest podstawowym założeniem, jakie czynią ekonomiści reprezentujący tzw. teorię wyboru publicznego. Fundamentem tej teorii (której celem jest badanie instytucji publicznych za pomocą narzędzi ekonomii) jest metodologiczna symetria: jeśli zakładamy, że powodem istnienia zawodności rynku jest fakt, że celem przyświecającym działaniom podmiotów rynkowych jest maksymalizacja ich zysku, takie samo założenie powinniśmy przyjąć, analizując działania polityków. Innymi słowy, jeśli zakładamy egoizm po stronie jednostek, zakładać musimy go również, gdy jednostki te działają na obszarze polityki (decyzja o wejściu na obszar polityki nie zmienia egoistów w altruistów). A to oznacza, że będzie istniała wielka pokusa, by politycy wykorzystali aparat przymusu dla swoich własnych, partykularnych interesów.

Społeczeństwo nie jest w stanie kontrolować państwa
Po drugie, państwo nie jest narzędziem nie tylko w sensie literalnym, ale także w sensie metaforycznym. By móc myśleć o państwie w ten sposób, musielibyśmy mieć pewność, że ci, którzy nim kierują, realizować będą określone przez nas interesy. W ekonomii problem ten nazywa się problemem pryncypała-agenta: w jaki sposób pryncypał (np. pracodawca) ma zdobyć pewność, że agent (np. pracownik), działać będzie zgodnie z jego, pryncypała, interesem? Pytanie brzmi więc: w jaki sposób społeczeństwo, które wynajęło państwo, by to realizowało jego interesy, upewnić może się, że zarządzające państwem jednostki działać będą na jego – społeczeństwa – korzyść? Jak się okazuje problemu tego nie da się rozwiązać.

By zrozumieć, dlaczego tak jest, zrozumieć musimy, na czym dokładnie polega zarówno problem z wolnym rynkiem, jak i rozwiązanie, które proponują zwolennicy państwowego interwencjonizmu. Problemem jest tu dobrowolność. Rynek nie działa na niektórych obszarach optymalnie, gdyż na obszarach tych jednostki, miast wybierać rozwiązania, które okazałyby się w dłuższym trwaniu korzystne dla całego społeczeństwa (a więc także dla działającej jednostki), wybierają rozwiązania, które są dla nich samych najkorzystniejsze w krótszym trwaniu (wybierają np. jednostkowy, krótkotrwały zysk z niefinansowania wojska, a nie długotrwały zysk społeczny z jego finansowania). Jeśli problemem jest dobrowolność, rozwiązaniem musi być przymus (przed wolnością skryć można się jedynie w objęciach przemocy). Zadanie państwa polega więc na zmuszaniu jednostek, by działały w sposób optymalny społecznie wtedy, gdy nie chcą one – same z siebie – działać w ten sposób. By państwo mogło realizować zadanie naprawiania rynku, musi dysponować więc aparatem przymusu. I tutaj pojawia się fundamentalny problem z teorią państwa jako narzędzia, który zdaje się dekonstruować całą tę doktrynę. Skoro, by móc realizować swoje zadanie, państwo musi posiadać w swych rękach aparat przymusu, za pomocą którego może nas zmuszać do robienia rzeczy, których nie chcemy robić, jaką możemy mieć gwarancję, że państwo wykorzysta ten aparat, by działać w naszym interesie? W momencie, w którym państwo zdobędzie narzędzia przymusu potrzebne mu do realizowania jego dobroczynnych funkcji, stanie się ono wolne od kontroli ze strony społeczeństwa. A to oznacza, że nie będzie istnieć żaden konieczny powód, dla którego raz ustanowiona władza, zmuszona będzie, by wykonywać zadania zlecone jej przez społeczeństwo. Agent, który – zostawszy wyposażony w narzędzia stosowania przymusu względem pryncypała – stał się odeń silniejszy, traci jakąkolwiek motywację, by służyć pryncypałowi i będzie wykorzystywał te narzędzia, by realizować swoje interesy kosztem interesów pryncypała. W efekcie agent i pryncypał zamieniają się miejscami – od teraz to społeczeństwo musi słuchać państwa, nie zaś państwo społeczeństwa. Dając państwu bat, którym ma nas ono dyscyplinować, nie możemy mieć pewności, że ów bat wykorzystany zostanie zgodnie z naszymi intencjami. Nie możemy kontrolować państwa, nie możemy bowiem równocześnie trzymać bata i być tym batem poganiani.

Paradoks dóbr publicznych
Ktoś może jednakże powiedzieć, że państwo nie jest całkowicie niezależne od społeczeństwa, społeczeństwo może bowiem kontrolować jego działania. To prawda, że państwo kontroluje społeczeństwo, ale społeczeństwo może przecież starać się kontrolować państwo. Podstawową technologią, za pomocą której społeczeństwo może to robić, jest – jak wskazują zwolennicy państwa – mechanizm demokratyczny. Władza, bojąc się, że jeżeli nie będzie działać na korzyść obywateli, nie zostanie ponownie wybrana, starać będzie się działać w ich interesie. Dlaczego mechanizm ten jest zupełnie nieskuteczny, pokazywałem już we wcześniejszym wpisie, w tym miejscu – odwołując się do tamtych ustaleń – chciałem wskazać na paradoksalny charakter wiary w to, że państwo może rozwiązywać problem zawodności rynku.

Paradoks ów wynika z faktu, że ten sam problem, który sprawia, że teoretycy uznają za konieczne wezwać państwo na pomoc, powoduje, że społeczność nie będzie w stanie kontrolować państwa, by zmusić je do rozwiązania tego problemu. Jak pokazywałem, jednym z powodów, dla których rynek czasami zawodzi, jest efekt gapowicza. Rynek nie zawsze daje optymalne rezultaty, gdyż istnieją sytuacje, w którym jednostkom opłaca się działać w swoim krótkoterminowym interesie, ignorując długoterminowy interes społeczny (a więc także i ich interesy). Przykładowo, jednostkom nie opłaca się finansować różnego rodzaju dóbr publicznych, gdyż fakt ich powstania nie jest zależny od ich wpłat (wpłaty te są zbyt małe, by przeważyć szalę decyzji o ich produkcji), gdy zaś dobra te już powstaną, nie można wykluczyć z korzystania zeń tych jednostek. Można argumentować – kwestia ta wydaje się kluczowa – że w istocie wszystkie zawodności rynku sprowadzić można do problemu dóbr publicznych. Wszystkie zawodności rynku bowiem można by rozwiązać, gdyby jednostki zorganizowały się i zdecydowały podejmować decyzje, które byłyby korzystne dla całej społeczności w dłuższym trwaniu. Weźmy np. problem monopolu. Załóżmy, że na wolnym rynku jakaś firma zdobyła pozycję monopolistyczną i może narzucać klientom zawyżone ceny. Czy społeczność może sobie z tym problemem w jakiś sposób poradzić? Teoretycznie jest to bardzo proste – wystarczyłoby, by ludzie zorganizowali się i zapowiedzieli, że będą kupować produkty od konkurencji (stymulując tym samym tej konkurencji powstanie), nawet jeśli będą musieli oni przez jakiś czas płacić za dany produkt więcej. Zauważmy, że takie działanie (okresowe przepłacanie za dany produkt) byłoby w długotrwałym interesie całej społeczności, gdyż jego efektem byłoby przywrócenie optymalnego poziomu konkurencji i, w konsekwencji, obniżenie cen. Dlaczego możemy obawiać się, że na wolnym rynku takie (ostatecznie racjonalne i leżące w interesie wszystkich) przedsięwzięcie mogłoby nie dojść do skutku? Dlatego, że wiele jednostek wolałoby działać w swoim krótkotrwałym interesie (kupować po niższej cenie od monopolisty) niż w długotrwałym interesie społecznym (zgodzić się na okresową podwyżkę cen), rozumiejąc, że od tego, czy oni będą jechać na gapę nie zależy powodzenie całego przedsięwzięcia. Podobnie wyglądać mogłaby sprawa z wszystkimi innymi zawodnościami rynku – gdyby jednostki zdecydowały się działać altruistycznie i w dłuższym horyzoncie czasowym, łatwo można byłoby sobie z nimi poradzić, mamy jednakże powody, by obawiać się, że wiele jednostek wybierze rozwiązanie egoistyczne.

Kontrola państwa jako dobro publiczne
Mimo że problem działania kolektywnego jest realnym problemem, który pojawiać będzie się na rynku, nie może on jednakże zostać rozwiązany przez państwo – by zagwarantować bowiem, że państwo wykorzysta swe narzędzia do rozwiązania tego problemu, a nie do realizowania własnych interesów, społeczeństwo musiałoby się zorganizować, by kontrolować państwo, musiałoby potrafić działać kolektywnie. Jak się bowiem okazuje, kontrola jednostek nad państwem jest również dobrem publicznym, dobrem, które nie powstanie, gdyż każdej jednostce będzie opłacało jechać się na gapę na działaniach innych osób (w istocie kontrola nad państwem jest najtrudniejszym do wyprodukowania dobrem publicznym, wymaga bowiem niezwykłego poświęcenia ze strony olbrzymiej części społeczeństwa). Państwo nie może rozwiązać problemu działania kolektywnego, gdyż by go rozwiązać musiałoby być ono kontrolowane przez społeczeństwo, taka kontrola jest zaś możliwa tylko i wyłącznie, gdyby społeczeństwo potrafiło samo – bez pomocy państwa – rozwiązać ów problem. Argumentacja zwolenników państwa ma więc charakter kołowy:
(1) ludzie nie potrafią przezwyciężyć egoizmu oraz krótkowzroczności, zorganizować się i tym samym rozwiązać problemy, które pojawiałyby się przed wolnym społeczeństwem,
(2) problemy te powinny być rozwiązane przez państwo,
(3) ponieważ państwo nie jest bezwolnym narzędziem, które da się zaprogramować zgodnie z naszą wolą, ale składa się z posiadających własne interesy, egoistycznych jednostek, konieczna jest kontrola społeczeństwa nad działaniami władzy,
(4) kontrola państwa przez społeczeństwo byłaby możliwa jedynie, gdyby jednostki potrafiły przezwyciężyć zorganizować się, przezwyciężając egoizm i krótkowzroczność.
Punkt (4) stoi w oczywistej sprzeczności z punktem (1). Powód, dla którego państwo wielu wydaje się konieczne, jest powodem, dla które państwo nie może być kontrolowane przez społeczeństwo, a tym samym powodem, dla którego państwo, miast realizować cele, do których zostało powołane, uniezależni się od społeczeństwa i podporządkuje je sobie.

Jak widać, teoria państwa jako narzędzia jest wewnętrznie sprzeczna. Nie powinniśmy myśleć o państwie jako o automacie władzowym, który da się zaprogramować, by działał on w zgodzie z interesami społecznymi. Państwo żyje własnym życiem. Odczuwa głód i musi go zaspokoić. Ma swoje potrzeby i chce je zrealizować. A jeśli warunkiem działania państwa jest fakt, że jest ono silniejsze od jednostek, nieuchronnym efektem powołania go do istnienia będzie to, że zdominuje ono te jednostki.

Państwo realizuje swoje cele
Ludzie chcą od państwa wielu rzeczy: by pomagało potrzebującym, by dbało o wzrost gospodarczy, by zapewniało różnego rodzaju dobra, które trudno jest wyprodukować na wolnym rynku. Państwo chętnie bierze na siebie te zobowiązania, wiedząc, że gdy raz otrzyma narzędzia konieczne, by je zrealizować, stanie się niezależne względem tych, którzy dali mu te narzędzia. Nie oznacza to, że państwo nie będzie w pewnym zakresie pomagało potrzebującym, podejmowało działań, których celem jest rozwój gospodarki czy produkowało dobra publiczne (nawet najbardziej autorytarne państwa robią to wszystko), jednak uznając działania te za swe nominalne cele, państwo wykorzystywać będzie narzędzia służące do ich realizacji do osiągania swoich celów realnych – a więc dążenia do maksymalizacji szeroko rozumianego zysku jednostek sprawujących władzę. A to oznacza, że zadania, które zostały państwu zlecone, nie zostaną zrealizowane, że zrealizowane byłyby one z większym powodzeniem, gdyby państwo nie przejęło nad nimi kontroli. Przykładowo, ilość pomocy, która trafiałaby do potrzebujących w wolnym społeczeństwie byłaby większa niż ma to miejsce w państwie (gdyż państwo przechwytuje olbrzymią część tych środków, te zaś, które trafiają do biednych, wydawane są nieefektywnie), gospodarka miałaby się lepiej, gdyby nie była kontrolowana przez państwo (zyski z sensownych regulacji, są bowiem przeważone przez wielokrotnie większe straty związane ze złymi regulacjami), dobra publiczne powstałyby w sposób bardziej efektywny (mają monopolistyczną pozycję, państwo nie musi martwić się o niską cenę/wysoką jakość oferowanych przez siebie dóbr). Działoby się tak nie dlatego, że wolny rynek jest idealną formą ładu – na tej planecie wiecznych smutków nie dane nam jest obcować z ideałami – ale dlatego, że państwo zawsze wykorzystywać będzie narzędzia, w które wyposażymy je, by ów rynek udoskonalało, by realizować swoje interesy. Jeżeli chcemy pomagać potrzebującym, rozwijać gospodarkę, finansować dobra publiczne – musimy zrobić to sami, bądź przez nasze jednostkowe działania, bądź przez stowarzyszanie się z innymi ludźmi. Nie może wyręczyć nas w tym państwo.

Państwo nie jest narzędziem, które społeczeństwo może użyć, by osiągnąć określone cele. Nie jest automatem, który można zaprogramować zgodnie z naszą wolą. Przypomina raczej złego ducha, którego możemy, szukając pomocy, przywołać, ale który jest zbyt potężny, byśmy mogli go kontrolować i który, ostatecznie, zmusi nas, byśmy to my mu służyli.